Assistência Social (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2007)

A assistência social, juntamente com a saúde e a previdência social, integram a seguridade social. A Constituição Federal estabelece as bases da seguridade social no capítulo II do título VII, denominado “Da Ordem Social”. A Emenda Constitucional n° 20, de 1998, estabeleceu que a gestão da seguridade social será quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados.

A assistência social deve ser prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade social. A principal diferença entre os benefícios assistenciais e os benefícios previdenciários é justamente o fato daqueles independerem de contribuição, enquanto se exige destes a contribuição por parte do beneficiário. Os objetivos da assistência social são proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; amparo às crianças e adolescentes carentes; promoção da integração ao mercado de trabalho; habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

No âmbito legal, a assistência social regula-se pela Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993, conhecida como Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS). 

O quadro a seguir apresenta a execução orçamentária nas subfunções da função assistência social.

O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos principais programas associados à função assistência social, conforme metodologia apresentada no item 4.2.

No quadro a seguir, são analisados os únicos indicadores definidos e apurados, cujos programas representaram 38% da dotação autorizada, e tecidos breves comentários à respeito do desempenho alcançado.

O programa Proteção Social Básica possui treze indicadores previstos no plano plurianual de 2004 a 2007 (PPA 2004/2007). Desses indicadores, onze não tiveram seus valores previstos e estimados e dois, apesar de terem sido previstos e estimados, não foram apurados em nenhum dos anos de vigência do PPA. Já o Programa Proteção Social Especial possui oito indicadores que durante o PPA 2004/2007 não foram apurados, estimados nem previstos. A justificativa, constante no Sigplan, da não apuração é que a concepção desses indicadores não expressa coerentemente o resultado do Programa e suas variáveis não possuem fontes de dados adequadas, razão pela qual foram excluídos do PPA 2008/2011.

O programa Acesso à Alimentação apresenta dois indicadores estabelecidos no PPA 2004/2007. O indicador taxa de segurança alimentar é a relação entre o número de famílias carentes (renda inferior a meio salário mínimo) atendidas por ações do programa e o conjunto total dessas famílias carentes. Esse indicador é utilizado nas seguintes ações: construção de cisternas para armazenamento de água, aquisição de alimentos da agricultura familiar, distribuição de alimentos à população em insegurança alimentar, apoio a projetos de segurança alimentar e nutricional voltados a comunidades indígenas e apoio à agricultura urbana. Tal indicador foi apurado no início do PPA, em 31/12/2002, em zero por cento e foi estabelecida a meta a taxa de 3,3% ao final do PPA. Esse indicador não foi apurado durante a execução do PPA, segundo informações constantes no Sigplan.

O segundo indicador do programa Acesso à Alimentação é a taxa de participação dos produtos da agricultura familiar nas aquisições do governo federal, que consiste na relação entre a quantidade adquirida de produtos agropecuários provenientes da agricultura familiar e o total de aquisições do Governo Federal. Apurou-se, em 31/12/2003, esse indicador no valor de 0,48% e estabeleceu-se a meta de 8,38% para o final do PPA. Conforme dados do Sigplan, não houve registro durante o período do PPA, com a exceção do exercício de 2006 quando a taxa foi de 3,79%.
A assistência social é estruturada em três políticas básicas, que serão examinadas a seguir.

Política Nacional de Assistência Social – PNAS

O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) detém a competência de coordenar a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada pela Resolução CNAS n° 145, de 15 de outubro de 2004. O CNAS é órgão de deliberação colegiada de caráter permanente vinculado ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). 

Integram a PNAS os programas Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE).

Proteção social básica 

Conforme estabelecido na PNAS, a Proteção Social Básica tem por objetivo prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e de fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se, portanto, à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação ou fragilização de vínculos afetivos familiares e sociais.

A Proteção Social Básica é operada, conforme o NOB-SUAS, por intermédio dos benefícios de prestação continuada, benefícios eventuais, serviços e projetos de capacitação e inserção produtiva, centros de referência de assistência social (CRAS) e rede de serviços socioeducativos.

Benefício de prestação continuada

A Constituição Federal de 1988, ao tratar da Assistência Social, assegurou, no inciso V do art. 203 “a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”. Para regular esse dispositivo constitucional de eficácia limitada, foi instituído o benefício de prestação continuada (BPC), previsto nos artigos 20 e 21 da LOAS.

Para ser elegível ao BPC, a família da pessoa portadora de deficiência ou do idoso deve possuir renda per capita inferior a um quarto de salário mínimo. Exclui-se do cálculo da renda per capita o benefício já concedido ao idoso, na forma da Lei n.^o 10.741, de 1º de outubro de 2003 (Estatuto do Idoso).

Além do BPC, continuam sendo pagos valores a título de renda mensal vitalícia (RMV), cuja legislação de regência vigeu até 1996.

Benefícios eventuais

A LOAS, no art. 22, estabelece que são benefícios eventuais aqueles que visam pagamento de auxílio natalidade ou morte às famílias cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo. Além disso, podem ser estabelecidos outros benefícios eventuais para atender necessidades advindas de situações de emergência e vulnerabilidade temporária. O custeio desses benefícios não é de competência da União.

Dados orçamentários do Programa Proteção Social Básica

A execução do programa Proteção Social Básica em 2007 é apresentada na tabela a seguir.

O programa Proteção Social Básica destinou R$ 6,0 bilhões de reais, ou 42,2%, da despesa liquidada para o pagamento do BPC à pessoa portadora de deficiência e R$ 5,6 bilhões, ou 39,0%, para pagamento de BPC à pessoa idosa. O extinto RMV continua a ser pago aos indivíduos que adquiriram o direito ao benefício quando da sua vigência. O RMV destinado a pessoas com invalidez alcançou R$ 1,3 bilhão; o RMV destinado aos idosos, R$ 823 milhões. Assim, considerando o BPC e o RMV, as despesas liquidadas com benefícios assistenciais aos idosos atingiram R$ 6,1 bilhões e com benefícios assistenciais às pessoas portadoras de necessidades especiais atingiram R$ 7,3 bilhões. 

Proteção Social Especial

A Proteção Social Especial, nos termos da PNAS, é a modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social.

Dados orçamentários do programa Proteção Social Especial

O Programa Proteção Social Especial abrange as ações orçamentárias descritas na tabela a seguir. 

Além desse programa, são executados no orçamento federal serviços especiais no âmbito do programa Erradicação do Trabalho Infantil e do programa Combate ao Abuso e a Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes. 

Política Nacional de Transferência de Renda

A Política Nacional de Transferência de Renda desenvolve o Programa de Transferência de Renda com Condicionalidades – Bolsa Família. O programa Bolsa Família (PBF) é disciplinado pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004. O programa unificou diversas ações de transferências de rendas do governo federal então existentes.

O programa consiste na transferência de benefício financeiro básico e variável. 

O programa Bolsa Família teve dotação autorizada de R$ 9.207 milhões, sendo que, desse montante, R$ 9.205 milhões foram liquidados, incluídos, nesses valores, a transferência de renda diretamente às famílias, bem como outras ações destinadas à gestão, manutenção e administração do programa.

A tabela a seguir revela as transferências realizadas pelo PBF por região e unidade da federação e as compara com o volume de benefícios de prestação continuada.

Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

A Lei n° 11.346, de 15 de setembro de 2006, conhecida como Lei Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional (Losan), criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), que tem como objetivo assegurar o direito humano à alimentação adequada. 

As principais ações dessa política foram reunidas em 2006 no programa Acesso à Alimentação, de responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS).

A ação Aquisição de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar (PAA) e a ação Operacionalização de Estoques Estratégicos de Segurança Alimentar tiveram dotação (conjunta) de R$ 404.720 mil, sendo que R$ 395.142 mil foram liquidadas. Responderam, portanto, a 68,7% das despesas liquidadas do programa. O PAA destina-se à aquisição de produtos agropecuários produzidos por agricultores familiares que se enquadrem no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e é executado pelo MDS e pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) no âmbito da função Organização Agrária, dentre as ações do programa Abastecimento Agroalimentar.

A ação Construção de Cisternas para Armazenamento de Água teve dotação orçamentária de R$ 65.997 mil no exercício de 2007. Desse valor, foram liquidados R$ 55.522 mil, o que representou 9,7% do total liquidado pelo programa Acesso à Alimentação. Segundo consta da BGU, foram construídas em torno de 43,1 mil cisternas em 2007 a um custo médio de aproximadamente R$ 1.288,00.

A ação Distribuição de Alimentos a Grupos Populacionais Específicos teve dotação orçamentária de R$ 46 milhões, dos quais R$ 43.696 mil foram liquidados, o que representa 7,6% do total liquidado no programa Acesso à Alimentação. Essa ação realiza-se por intermédio de convênio firmado entre o MDS e a Companhia Nacional de Abastecimento e tem por objetivo a distribuição de cestas de alimentos às famílias em situação de insegurança alimentar e nutricional. A prioridade da distribuição é conferida às comunidades indígena, quilombola, de atingidos por barragens, de terreiros, e às populações residentes em municípios em estado de calamidade púbica. De janeiro a novembro de 2007, 402.726 famílias receberam cestas de alimentos, totalizando 44.621 toneladas de alimentos distribuídos.