Comunicações (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2007)

À União compete explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de telecomunicações e os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; e exercer a classificação indicativa de diversões públicas e de programas de rádio e televisão (Constituição Federal, art. 21, incisos X, XI, XII, a).

O Ministério das Comunicações foi instituído pelo Decreto-lei n.º 200/1967 com a atribuição principal de planejar e definir as políticas públicas de comunicações do país, com as seguintes áreas de atuação: radiodifusão, telecomunicações e serviços postais. Atualmente, sua missão institucional consiste em promover a democratização e universalização do acesso aos serviços de telecomunicações, radiodifusão e postais, priorizando a redução das desigualdades sociais e regionais; a expansão do mercado de consumo de massa; o desenvolvimento industrial-tecnológico competitivo e sustentável.

As atividades desenvolvidas pelo órgão abrangem: política nacional de telecomunicações e de radiodifusão; regulamentação, outorga e fiscalização de serviços de telecomunicações e de radiodifusão; controle e administração do uso do espectro de radiofreqüência; serviços postais. As instituições vinculadas ao Ministério são a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e a Telecomunicações Brasileiras S. A. (Telebrás).

No âmbito do Orçamento de Investimento de 2007, estão vinculados ao Ministério das Comunicações o montante de R$ 207,2 milhões, correspondente a 0,5% do total dos investimentos, segundo a Portaria DEST/MPOG n.º 2, de 30.01.2008. A ECT realizou despesas de R$ 206,9 milhões, correspondentes a 41,7% da dotação anual; a Telebrás, de R$ 0,3 milhão, ou 86,0% da dotação anual. 

A execução orçamentária da ECT foi muito inferior à média de execução das empresas estatais, apurada em 75,0%. Em materialidade, destaca-se o programa “Aprimoramento dos Serviços Postais”, com despesa liquidada de R$ 141,8 milhões, cujo percentual de execução em relação à dotação autorizada foi de apenas 52,3%.

As políticas públicas do Ministério das Comunicações possuem as seguintes diretrizes: 

I) política industrial – indução do desenvolvimento industrial, englobando uma política de incentivos ao setor;

I.1) política de pesquisa e desenvolvimento tecnológico – estímulo à inovação tecnológica, incentivo à capacitação de RH, geração de empregos e promoção do acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, para ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações, objetivos do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel);

II) inclusão digital – promoção da inclusão social por meio da inclusão digital, baseada na democratização dos serviços de acesso a rede e às tecnologias da informação, por meio do programa Governo Eletrônico Serviço de Atendimento ao Cidadão (Gesac), que pretende alcançar todos os municípios brasileiros de modo a possibilitar acesso gratuito a equipamentos de informática e à internet;

III) universalização dos serviços de telecomunicações – promoção de amplo acesso ao serviço de telecomunicações e à utilização deste em serviços essenciais de interesse público, com base no Plano Geral de Metas para a Universalização e nos recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust); e

IV) relações internacionais – promoção do intercâmbio do conhecimento científico e tecnológico;

V) serviços aos usuários – melhoria do atendimento ao consumidor; 

No contexto da política industrial e tecnológica para o setor, destaca-se o projeto para a definição de um modelo nacional de referência instituído pelo Decreto n° 4.901/2003, o Sistema Brasileiro de Televisão Digital (SBTVD), envolvendo parcerias estratégicas com instituições de ensino e pesquisa do país.

Os recursos do Funttel (Lei n° 10.052/2000) destinam-se à aplicação pelos agentes financeiros (BNDES e Finep) exclusivamente nos programas, projetos e atividades do setor de telecomunicações que assegurem a pesquisa aplicada e o desenvolvimento de produtos, tais como equipamentos e componentes, além de programas de computador, levando-se em consideração a produção local com significativo valor agregado. No exercício de 2007, o Funttel apresentou despesa liquidada no valor aproximado de R$ 102,8 milhões, 73% de execução em relação ao total autorizado; e os recursos sob supervisão do fundo apresentaram despesa liquidada de R$ 13,1 milhões, cerca de 88% do total autorizado.

O programa de universalização dos serviços de telecomunicações impõe um conjunto de obrigações às concessionárias do serviço de telefonia fixa prestado em regime público, de acordo com o Plano Geral de Metas para a Universalização (Decreto n.º 4.769/2003, alterado pelo Decreto n.º 6.155/2007). O Fust (Lei n.º 9.998/2000), gerido pela Anatel, tem por finalidade proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço. Como será visto no Capítulo 5, não estão sendo registrados na unidade gestora 41902 – Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações os valores arrecadados anualmente. Até 2007, o saldo do Fust já alcançava 5,39 bilhões nominais.

Apresentam-se a seguir as receitas próprias da Anatel e dos fundos a ela vinculados:

Na análise das despesas em comunicações, verificou-se que os recursos autorizados para realização de investimentos apresentaram reduzido percentual de execução, apenas 7%, a menor taxa entre os grupos de despesa. Das despesas com investimentos, a Anatel executou cerca de R$ 6,0 milhões e outros R$ 6,0 milhões foram liquidados à conta do Funttel, os demais R$ 0,7 milhões foram executados pelo Ministério das Comunicações, de acordo com dados do Siafi. As despesas de pessoal, de caráter obrigatório, comprometeram cerca de 32% da despesa liquidada, apresentando 97% de execução.

Em 2007, nas despesas da função comunicações, considerando o orçamento fiscal e da seguridade social, foram computados R$ 1.040 milhões autorizados, R$ 491 milhões liquidados (execução de 47,17%), e R$ 480 milhões pagos referentes às despesas empenhadas no exercício. Destaca-se o pagamento de R$ 22 milhões de valores inscritos em restos a pagar, processados e não-processados, conforme dados do Siafi.

No quadro a seguir, é apresentada a execução orçamentária nas subfunções da função comunicações:

O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos programas associados à função comunicações, conforme metodologia apresentada no item 4.2.

O programa “Inovação Tecnológica em Telecomunicações”, financiado pelo Funttel, visa estimular o processo de inovação tecnológica voltada para as telecomunicações; incentivar a capacitação de recursos humanos e a geração de empregos; promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações. O público alvo são os centros de pesquisa e tecnologia e de desenvolvimento de recursos humanos, assim como as instituições de ensino e pesquisa. Destaca-se a realização pela Finep das Chamadas Públicas MCT/FINEP/MC/FUNTTEL n.º 01 e 02/2007, para a seleção de propostas para apoio a projetos de pesquisa e desenvolvimento de plataformas para produção e difusão de conteúdos digitais; e de desenvolvimento tecnológico e industrial nas áreas temáticas prioritárias estabelecidas pelo conselho gestor do Funttel.

O programa “Oferta dos Serviços de Telecomunicações” fundamenta-se na necessidade de fomentar a competividade entre as prestadoras e manter os padrões de qualidade e regularidade compatíveis com as exigências dos usuários. O público alvo são os usuários dos serviços de telecomunicações e o indicador associado, a taxa de telefones em serviço. No exercício de 2007, a taxa de telefones fixos em serviço foi de 75%, o que representou crescimento de 1,5% em relação ao ano anterior, calculado a partir dos indicadores elaborados pela Anatel.

A Anatel computou 52,7 milhões de telefones fixos instalados, ou 27,7 telefones para cada 100 habitantes em 2007, o que representou crescimento de 3% em relação ao exercício anterior, considerando dados referentes somente às concessionárias do serviço telefônico fixo comutado (STFC), conforme demonstrado na tabela a seguir (link). Em 2007, o Brasil atingiu o número de 121,0 milhões de habilitações na telefonia móvel, representando um crescimento de 21% em relação a 2006, o maior observado nas áreas que compõem o setor de telecomunicações.

Na central de atendimento da Anatel, no mês de dezembro de 2007, foram registradas 26.750 reclamações por 39, 2 milhões acessos em serviço da telefonia fixa local e 32.415 reclamações por 120,9 milhões acessos em serviço da telefonia móvel, respectivamente 0,03% e 0,07% dos acessos totais, percentuais sem alteração significativa em comparação aos observados no mesmo período do ano anterior.

Conforme divulgado pela Anatel, as três maiores empresas dominaram 78,52% deste mercado.

Com a licitação das licenças da terceira geração da telefonia celular, realizada em dezembro de 2007, a Anatel pretendeu consolidar o modelo competitivo, com quatro operadoras em cada região do Brasil, visando a melhor qualidade dos serviços e preços menores. Os compromissos de abrangência estabelecidos pela agência às empresas vencedoras da licitação permitirão a oferta de telefonia móvel aos 1.836 municípios brasileiros ainda sem o serviço, o que possibilitará o atendimento de cerca de 17 milhões de pessoas. Ademais, a aquisição dos lotes de São Paulo implica também no atendimento dos estados das regiões Norte e Nordeste. Por conseguinte, as concessionárias atuarão não somente nas áreas de alta lucratividade, mas também nas áreas economicamente menos atrativas. Subjacente ao planejamento da licitação, estruturada em 36 lotes, verifica-se uma política de subsídios cruzados, pois as regiões e municípios mais ricos subsidiam o consumo nas áreas mais necessitadas, que, em geral, apresentam maiores custos de implantação e operação dos serviços por habitante.

O Tribunal decidiu, no Acórdão n.^o 1.770/2007-Plenário, aprovar com ressalvas, em caráter excepcional, o 1º estágio de outorga referente a licitação para autorização de uso de radiofreqüências associadas à autorização para exploração dos serviços de radiotáxi especializado ou serviço de radiotáxi privado, nas regiões metropolitanas de São Paulo e do Rio de Janeiro. 

O programa “Governo Eletrônico” tem por objetivo utilizar as tecnologias da informação e comunicação (TIC) como ferramenta para a desburocratização dos processos de trabalho, para a melhoria da gestão e da qualidade dos serviços prestados, para a democratização do acesso e para um efetivo controle social das ações governamentais. O programa visa também a progressiva universalização da oferta e do acesso aos serviços e informações em meio eletrônico – sobretudo na internet. O Tribunal realizou avaliação do “Programa Governo Eletrônico”, consubstanciada no Acórdão n.^o 1.386/2006-Plenário, na qual foram verificadas deficiências relativas a coordenação, articulação, monitoramento, avaliação do programa e prestação de serviços públicos eletrônicos orientados diretamente ao cidadão que tem acesso à internet. Foram expedidas recomendações necessárias à melhoria na operacionalização do Programa.

A maior execução em ações finalísticas dos programas selecionados para análise ocorreu no projeto “Fomento a projetos de desenvolvimento de tecnologias inovadoras nas Telecomunicações”, parte integrante do programa “Inovação Tecnológica em Telecomunicações”, no montante de R$ 70,8 milhões. Essa ação tem por finalidade estimular a criação de tecnologias inovadoras com vistas à melhoria, à eficiência e à competitividade do setor, por meio do apoio financeiro a projetos.

O projeto “Operação do Sistema de Acesso a Serviços Públicos por Meio Eletrônico” integra o programa “Governo Eletrônico” e apresentou R$ 39,9 milhões de despesa liquidada em 2007, o segundo maior valor executado em ações finalísticas dos programas selecionados para análise. O produto do projeto são as unidades de “terminais em operação”, e tem por finalidade a manutenção do acesso a serviços públicos e à internet, por meios eletrônicos, com controle de qualidade.

Foram analisados no quadro a seguir os indicadores dos três programas mais relevantes, que representaram 96% da dotação autorizada, e tecidos breves comentários à respeito do desempenho alcançado.

No quadro a seguir, é demonstrada a execução dos principais programas da função comunicações por unidade da federação.

As despesas dos programas analisados concentraram-se no Distrito Federal (64%), Rio de Janeiro (14%) e São Paulo (13%). A concentração das despesas no Distrito Federal decorre da estrutura administrativa da União; por conseguinte, os programas “Apoio Administrativo” e “Governo Eletrônico” apresentaram elevados níveis de despesa no Distrito Federal. A execução do programa “Inovação Tecnológica em Telecomunicações” concentrada no Rio de Janeiro e São Paulo explica a maior participação desses estados na despesa consolidada, visto que foram aplicados R$ 75,0 milhões e R$ 68,2 milhões, respectivamente.