Educação (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2007)

Enquanto dever do Estado e realidade social, o tema educação sempre esteve presente nos textos constitucionais. A Constituição Imperial de 1824 insere a educação no conjunto de artigos que tratam dos direitos e deveres dos cidadãos. Nesse contexto, a Carta disciplina a gratuidade da instrução primária a todos os cidadãos, além de incluir a criação de colégios e universidades no rol dos direitos civis e políticos (artigo 179). As Constituições de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1969 também dispensam atenção ao tema educação, com maior ou menor amplitude, de acordo com a ideologia da época. 

Na Constituição de 1988, o tema é tratado no Capítulo III (Da Educação, da Cultura e do Desporto) do Título VIII (Da Ordem Social) e no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Para fins da atuação do Tribunal de Contas da União nas Contas do Governo da República, importa destacar os arts. 212 do texto constitucional e o art. 60 do ADCT, que cuida do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), instituído pela Emenda Constitucional n. 53/2006 em substituição ao antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), criado em 1996. 

A União é obrigada, pelo art. 212 da Constituição, a aplicar em manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) 18% da receita líquida dos impostos; estados, Distrito Federal e municípios, 25%, somadas as transferências constitucionais decorrentes da repartição de receita dos impostos previstas nos artigos 153 (§ 5º) e 157 a 159 da Constituição, deduzidas transferências realizadas a titulo de repartição tributária. 

O art. 60 do ADCT estipula a obrigação da União de complementar os recursos do Fundeb sempre que o valor mínimo por aluno de determinada unidade da federação não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Para tanto, não podem ser usados os recursos de que trata o art. 212 do texto constitucional. Os valores da complementação da União são definidos no inciso VII do ar. 60 do ADCT e podem ser computados, até o limite de 30%, como despesa em manutenção e desenvolvimento do ensino. Para 2007, o valor de complementação mínima da União é de R$ 2 bilhões (alínea a do inciso VII do art. 60 do ADCT). 

De forma diversa, a contribuição do salário-educação não pode ser usada para fins de cômputo dos 18% estabelecidos no art. 212 e para custear a complementação da União no Fundeb (§ 5º do art. 212 da Constituição e § 1º do art. 5º da Lei n.º 11.494/2007).

A Lei n.º 9.394/1996, conhecida como Lei de Diretrizes Básicas da Educação (LDB) define quais ações na área de educação podem ser consideradas para fins de aplicação dos mínimos constitucionais de que trata o art. 212.

Em 2007, as despesas realizadas com educação (empenhos não cancelados) atingiram o montante de R$ 24,3 bilhões, de um orçamento de R$ 25 bilhões. A função respondeu pela sexta maior despesa do Governo Federal, considerados todos os orçamentos, inclusive o de investimento das estatais. As despesas realizadas com educação foram inferiores às realizadas com encargos especiais (R$ 756,8 bilhões), previdência social (R$ 234,3 bilhões), saúde (45,7 bilhões), energia (R$ 38,1 bilhões) e assistência social (24,7 bilhões). 

As despesas da União com o Fundeb em 2007 foram direcionadas para os estados de Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco e Piauí, na região Nordeste, e Pará, na região Norte.

A análise do cumprimento dos mínimos constitucionais na função educação é realizada mais adiante neste relatório. 

Os programas associados à Função Educação, conforme metodologia apresentada no item 4.3, totalizam R$ 23,6 bilhões, dos quais 60,33% destinados ao ensino superior (R$ 14,2 bilhões), 39,33% à educação básica (R$ 9,3 bilhões) e 0,33% à Gestão de Política de Educação (R$ 78,7 milhões).

No que se refere ao ensino superior, a atuação da União se dá a partir da implementação de dois programas básicos: a) Universidade do Século XXI, que conta com aporte de 95% dos recursos executados; b) Desenvolvimento do Ensino da Pós-Graduação e da Pesquisa Científica, no qual é executado o restante do orçamento destinado ao ensino superior. 

Os programas e principais ações que merecem destaque são os apresentados na tabela a seguir:

O primeiro programa (1073) possui como ação principal a manutenção do curso de graduação, na qual são alocados, mediante aplicação direta, mais de 70% dos recursos destinados ao ensino superior, incluídos os hospitais universitários e os gastos com residentes médicos. Não é possível avaliar o cumprimento da meta fixada para os indicadores desse programa, visto que as informações registradas no campo destinado ao exercício de 2007 referem-se, na verdade, ao ano-base 2006, cujos valores não guardam correlação com a execução orçamentário-financeira do exercício de 2007, objeto desta análise. Segundo informações prestadas pela Secretaria de Ensino Superior do MEC, o calendário de preenchimento do Sigplan não é compatível com a disponibilização dos dados do censo do ano-base 2007.

Os financiamentos por meio do Fies respondem por 6% dos gastos no referido programa. Por meio do Prouni, o Governo Federal incentiva a concessão de bolsa por parte das instituições de ensino superior sem fins lucrativos, as quais contam com benefícios fiscais referentes a isenções do imposto de renda pessoa jurídica (IR), da contribuição para financiamento da seguridade social (Cofins), da contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) e da contribuição social para o PIS/Pasep. Os valores dessas renúncias de receita, estimados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, para 2007, totalizam R$ 126 milhões. Do montante renunciado, apenas 24,19% (ou R$ 30,4 milhões) decorrem do IRPJ. Assim sendo, é possível concluir que boa parte das bolsas concedidas no âmbito da referida ação é custeada, indiretamente, por recursos vinculados à seguridade social.

Já o segundo programa do ensino superior visa à especialização por meio da pós-graduação e da pesquisa científica (1375). Dentre as principais ações, está a concessão e a manutenção de bolsas de estudo no País (59%), seguida da concessão de bolsa para estudo no exterior (13%). Ao término do PPA/2007, os indicadores formulados para o referido programa alcançaram os seguintes percentuais em relação à meta fixada, cujas informações referenciais foram calculadas a partir de projeções com base na evolução dos exercícios anteriores, de acordo com as declarações encaminhadas pelo MEC:

A seguir, são apresentados os programas e ações federais relativos à educação básica.

Dentre os programas federais referentes ao nível de ensino educação básica, merece destaque o Brasil Escolarizado (1061), no qual foram aportados pouco mais de 47% do total dos gastos (R$ 3,7 bilhões). Esse programa é dividido em duas ações básicas: apoio à alimentação escolar (0513) e apoio ao desenvolvimento da educação básica (0509). O programa refere-se ao financiamento federal da educação básica mediante transferências voluntárias realizadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios. 

A ação 0509 especificamente objetiva viabilizar o plano de metas Compromisso Todos pela Educação, lançado formalmente com a edição do Decreto n° 6.094/2007. Dentre as medidas de assistência técnica e financeira, destaca-se o Plano de Ação Articulada (PAR), o qual possui como foco cerca de 1.200 municípios, apontados pelo último PDE (Plano de Desenvolvimento da Educação) como prioritários, por apresentarem os menores índices da educação básica. Inicialmente, foi fixada a dotação de R$ 69,9 milhões para a referida ação, passando a cerca de R$ 1,9 bilhão por meio da abertura de créditos suplementares (Lei n° 11.608/2007) e extraordinários (Medidas Provisórias n° 344, 364, 395, 405 e 408 de 2007). Nada obstante os expressivos volumes de recursos, não há no SIGPlan informações sobre o produto da ação, a unidade de medida e a fixação da nova meta. Segundo o sistema, existe descompasso entre as metas física e financeira da ação em foco.

Foram aportados recursos da ordem de R$ 1,6 bilhão para o programa Ensino Fundamental (1376). A complementação da União ao Fundeb, no total de 2 bilhões, está alocada no programa Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica (1072).

Além dos programas voltados ao ensino básico e ao ensino superior, existem os programas Desenvolvimento da Educação Profissional e Tecnológica (1062) e Educação para a Diversidade e Cidadania (1377), cujas ações são voltadas tanto para o ensino superior como para a educação básica. Em 2007, esses programas apresentaram a seguinte execução (tabela a seguir):

Esses programas federais possuem 295 metas. Contudo, examinaram-se apenas os indicadores relativos aos programas de educação profissional e tecnológica, cujas informações registradas no Sigplan refletem as projeções para 2007 realizadas pelo MEC, conforme informações prestadas: 

De mencionar que o PPA 2008/2011 coloca a educação como um dos eixos determinantes dos objetivos de longo prazo a partir das prioridades apontadas no PDE. Com a denominação “Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade”, o PPA procura ampliar o papel da educação ao inserir entre os objetivos de governo propiciar o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com eqüidade, qualidade e valorização da diversidade. 

Por fim, cumpre mencionar que, dada a relevância da função educação para a promoção da cidadania e o desenvolvimento econômico e social do País, o Tribunal de Contas da União elegeu a educação como um dos Temas de Maior Significância. A auditoria de natureza operacional foi realizada pela Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog) no âmbito do TC nº 023.195/2007-8, ainda sem apreciação plenária.

Segundo o relatório produzido pela Seprog, embora as metas do PNE 2001/2011 tenham como foco os principais problemas educacionais encontrados na literatura de órgãos federais especializados em educação (Ipea, Cades, etc), o alcance de boa parte dessas metas não vem se concretizando com o passar do tempo. Exemplo desse fato é a taxa de freqüência líquida no nível superior, para a faixa etária de 18 a 24 anos, que deveria ser de 30% e ficou girou em torno de 11% em 2005.

Limite de gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino

Conforme previsto no caput do art. 212 da Constituição Federal, a “União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”. Ressalta-se que, de acordo com o estabelecido no parágrafo primeiro do referido artigo, a parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada receita do governo que a transferir, para efeito do cálculo desses percentuais mínimos.

O quadro seguinte demonstra o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna, com respectivas deduções, destinado, pela União, à execução das despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi. Esses dados são comparados com os números constantes do Relatório Resumido da Execução Orçamentária da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

Conforme se observa, a União cumpriu o limite mínimo constitucional de 18% da receita líquida de impostos referente ao financiamento público à manutenção e desenvolvimento do ensino, considerando tanto o percentual levantado pelo Tribunal (18,99%), quanto o demonstrado no relatório da STN (18,49%).

Convém consignar que os resultados diversos encontrados decorrem de diferenças da metodologia utilizada para apuração dos resultados. Alguns procedimentos adotados equivocadamente pela STN contribuíram para elevar o montante de despesas considerado, ao passo que outros contribuíram para reduzir as despesas contabilizadas. No geral, os procedimentos da STN implicaram numa ligeira superestimativa (R$ 156 milhões) da despesa com manutenção e desenvolvimento da educação. Contudo, a STN também apurou uma base de cálculo superior àquela considerada pelo Tribunal, de forma que, ao final, o percentual apurado pela STN de gastos em MDE foi inferior ao apurado pelo Tribunal.

A diferença observada decorre, em primeiro lugar, da não-consideração, pela STN, dos valores referentes aos restos a pagar não-processados, inscritos ao final de 2007, no cálculo do montante das transferências para estados, DF e municípios. Isso contraria o art. 35 da Lei n.º 4.320/64, que dispõe que as despesas legalmente empenhadas pertencem ao exercício financeiro a que se referem.

Em segundo lugar, a diferença resulta da inclusão, por parte da STN, como despesa com MDE de cerca de R$ 48 milhões concernentes a aposentadorias, reformas e pensões, à revelia do entendimento contido na metodologia aprovada pela própria Secretaria, constante da Portaria/STN n.º 559/2007, que altera a elaboração do demonstrativo das receitas e despesas com MDE.

Outra incongruência na contabilização das despesas com MDE pela STN está no registro do valor de R$ 2.012,4 milhões, referente à complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), regulamentado pela Lei n° 11.494/2007. Segundo o inciso VIII do art. 60 do ADCT, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 53/2006, devem ser considerados como despesa para MDE (estabelecida no art. 212 da CF) o máximo 30% do valor da complementação da União. Assim, a STN deveria ter registrado apenas o valor de R$ 603,7 milhões.

Cabe consignar que as impropriedades no cálculo das despesas com manutenção e desenvolvimento de ensino, relacionadas com as inclusões indevidas de valores correspondentes a aposentadorias, reformas e pensões, bem como, dos montantes que excederam ao limite máximo de 30% da complementação ao Fundeb, já haviam sido identificadas por este Tribunal no âmbito do Relatório de Acompanhamento (TC n° 022.913/2007-1), que objetivava analisar o Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, em cujas propostas de encaminhamento constam recomendações à STN.

Os diferentes resultados mencionados no quadro anterior decorrem da exclusão, por parte da STN, dos recursos repassados pela União ao Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), consignados à ação orçamentária “0312 – Assistência Financeira para a Realização de Serviços Públicos de Saúde e Educação do Distrito Federal”, dos quais R$ 1.247,6 milhões foram executados pela Secretaria de Educação do Governo Distrital (excetuando-se os gastos com aposentadorias, reformas e pensões).

Ressalta-se que, em recomendação proferida no Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas de Governo da República relativos ao exercício de 2006, o Tribunal de Contas da União assinalou a necessidade de individualização das despesas com manutenção do ensino consignadas à supramencionada ação orçamentária “0312”. Para o exercício de 2007, os gastos com saúde e educação no Distrito Federal ainda estão computados conjuntamente, porém, na Lei Orçamentária para 2008 (Lei n° 11.647/08) tais despesas já foram segregadas em duas ações: “009T – Assistência Financeira para Realização de Serviços Públicos de Saúde do Distrito Federal” e “0312 – Assistência Financeira para Realização de Serviços Públicos de Educação do Distrito Federal”.

Além disso, a STN deduziu os valores referentes ao cancelamento, no exercício, de restos a pagar inscritos com disponibilidade financeira de recursos de impostos vinculados ao ensino (R$ 52,9 milhões), cuja competência pertencia ao exercício anterior, do montante das despesas com MDE. Essa dedução foi indevida, pois não observou o art. 35 da Lei n° 4.320/64.

Cabe destacar que no montante total das despesas com MDE (R$ 17.357.643 mil), apuradas no SIAFI, estão incluídos os valores referentes aos restos a pagar não-processados, inscritos ao final de 2007, da ordem de R$ 1.879.076 mil.

Registre-se, ainda, que, com o advento da Emenda Constitucional n° 53/2006, que instituiu o Fundeb, em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), foi revogado o § 6º do art. 60 do ADCT, extinguindo-se a partir do exercício de 2007 a obrigatoriedade de aplicação do equivalente a 30% dos recursos previstos no caput do art. 212 da Constituição no ensino fundamental e na erradicação do analfabetismo.

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) foi instituído pela Emenda Constitucional n° 53, de 19 de dezembro de 2006. O fundo foi inicialmente regulamentado pela Medida Provisória n° 339, de 28 de dezembro de 2006, convertida posteriormente na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007. 

Conforme o art. 60, inciso I, do ADCT, trata-se de fundo de natureza contábil, com vigência fixada em 14 anos, cuja criação deve se dar no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de modo a garantir a distribuição de recursos e responsabilidades entre os entes federados.

O Fundeb substituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) criado pela Emenda Constitucional nº 14/96, o qual era voltado apenas para o atendimento do ensino fundamental, enquanto que o novo Fundo alcança toda a educação básica, em suas diversas etapas e modalidades (ADCT, art. 60, inciso III, alínea “c”)

O Fundeb possui, ainda, base de cálculo maior que a do Fundef, pois abarca tributos outros além dos previstos para este fundo. Ademais disso, a alíquota de retenção do Fundef era de 15%, ao passo que, no Fundeb, é de 20%. Tal percentual, entretanto, só será alcançado a partir do terceiro ano de implantação do Fundo, já que a legislação previu uma elevação gradual da alíquota nos dois primeiros anos, conforme demonstra o quadro a seguir:

Merecem destaque, ainda, os valores previstos a título de complementação da União ao Fundeb, os quais variam de R$ 2,0 bilhões a R$ 4,5 bilhões nos três primeiros anos, alcançando 10% do total de recursos do Fundo a partir do 4º ano. Tal complementação tem por objetivo garantir o alcance do valor mínimo por aluno definido nacionalmente, o qual correspondeu, em 2007, a R$ 947,24.

A distribuição dos recursos da referida complementação foi objeto de trabalho de acompanhamento no exercício de 2007, TC n° 027.978/2007-9, Acórdão n° 501/2008-TCU-Plenário, o qual asseverou a legalidade dos procedimentos adotados pelo Governo Federal.

O quadro a seguir mostra o montante total dos recursos distribuídos em 2006 e 2007:

Observa-se, em 2007, um incremento de 31% no montante total dos recursos destinados ao Fundeb, quando comparado ao montante do Fundef em 2006. Cumpre ressaltar a variação individual da complementação devida pela União, que aumentou 538%. Não obstante tal incremento, deve ser consignado que apenas 30% de tais recursos podem ser contabilizados para fins do cumprimento do mínimo previsto no art. 212 da Carta Magna (ADCT, art. 60, inciso VIII, alínea “c”).

Ensino superior

A partir do exercício de 2003, o Tribunal tem incluído a análise dos indicadores das Instituições Federais de Ensino Superior (Ifes) no Relatório Anual das Contas do Governo, com vistas a acompanhar a evolução de aspectos relevantes do desempenho global do setor, conforme Decisão n.º 408/2002-TCU-Plenário.
 
Os indicadores relativos a 2007 foram informados por 54 Ifes, por meio eletrônico, em formulário específico disponibilizado pela Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação (Sesu/MEC), bem como, auditados pela Controladoria Geral da União (CGU). Não obstante, como na análise tais dados são comparados com os verificados em 2006, limitou-se o universo sob análise a 51 Ifes, uma vez que três novas universidades apresentam indicadores somente para 2007. Os indicadores referentes ao conjunto total das Ifes existentes em 2007 estão apresentados, de forma global, em tabela específica constante no final deste tópico.

Outra questão metodológica digna de destaque refere-se ao tratamento dado, a partir do exercício de 2005, aos indicadores de aproximadamente 30 universidades que mantêm hospital, com vistas a tornar transparente o impacto das atividades dos hospitais universitários (HU) sobre o funcionamento das instituições. Dessa forma, os indicadores I – Custo Corrente / Aluno Equivalente, III – Aluno Tempo Integral / Funcionário e IV – Funcionário / Professor, passaram a ser calculados em duas vertentes, uma excluindo e outra incluindo o HU. 

O quadro a seguir apresenta a configuração dos indicadores para 2007.

Análise dos indicadores

A tabela seguinte demonstra a variação das medidas estatísticas média e desvio-padrão relativas aos indicadores de desempenho das Ifes no período 2006 a 2007.

Da comparação entre os exercícios de 2006 e 2007, verifica-se, em média, pouca variação significativa dos respectivos indicadores. Ainda assim, convém consignar o acréscimo do custo corrente por aluno equivalente (9,34 % e 11,52 % para instituições com e sem hospital universitário, respectivamente). Paralelamente, verifica-se a variação positiva de 4,73% da quantidade de alunos em tempo integral por funcionário (Indicador III.A), assim como, a redução (-2,77%) da quantidade de funcionários por professores (Indicador IV.A), nas Ifes com hospital universitário. 

As medidas de dispersão (desvio-padrão) dos indicadores, em ambos os exercícios apresentados, continuam apontando para expressiva heterogeneidade entres as instituições. 

Especificamente quanto aos indicadores VI (grau de envolvimento com a pós-graduação), VII (conceito Capes), VIII (índice de qualificação do corpo docente) e IX (taxa de sucesso na graduação), os quais se relacionam com aspectos qualitativos das instituições de ensino superior, percebe-se significativa disparidade na situação do ensino superior entre as diferentes regiões do País, conforme tabela a seguir:

O comportamento dos indicadores selecionados nos anos de 2006 e 2007 revela que, no geral, a média dos indicadores das regiões Sul e Sudeste está acima da média nacional, ao contrário do que ocorre com as demais regiões, cuja grande maioria dos indicadores se encontra abaixo da média. Esses resultados apontam para a necessidade de se investir em políticas públicas mais eficazes na promoção da eqüidade regional, de sorte a minimizar as desigualdades refletidas nos indicadores.

A tabela revela, ainda, que apesar da melhora da média dos indicadores de 2007 em relação ao exercício anterior, a região Norte continua apresentando índices menores do que as demais. Já as regiões Nordeste e Centro-Oeste encontram-se em posição intermediária, embora praticamente todos os seus respectivos indicadores estejam, em média, em nível menor do que os das regiões Sul e Sudeste.

Por fim, a tabela a seguir apresenta a configuração dos indicadores para 2007, considerando os dados de 3 (três) novas Ifes criadas em 2007, no total de 54 universidades.

Cabe consignar, ainda, que o Governo Federal, por meio do Decreto n° 6.096, de 24 de abril de 2007, instituiu o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – Reuni, com o objetivo de dotar as universidades federais, que aderirem ao Programa, de condições necessárias para ampliação do acesso e permanência na educação superior. Considerando que a meta global do programa é alcançar, gradualmente, ao final de cinco anos, a taxa de conclusão média de noventa por cento nos cursos de graduação presenciais, bem como, a relação de dezoito alunos de graduação por professor em cursos presenciais, infere-se que o Programa poderá trazer repercussões significativas no desempenho das universidades nos próximos exercícios.