Previdência Social (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2007)

Competência constitucional

Segundo o art. 201 da Constituição Federal, a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes. 

De acordo com o inciso II do art. 195 da Constituição Federal, a seguridade social deve ser financiada por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além das contribuições sociais de empregadores, trabalhadores e receitas de concursos de prognósticos. 

As receitas da seguridade podem ser utilizadas para financiar despesas de previdência, saúde ou assistência. Contudo, há determinadas receitas que são constitucionalmente vinculadas ao pagamento de benefícios previdenciários, na forma do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal. São elas as contribuições devidas por empregadores e trabalhadores incidentes sobre a folha de salários. Assim, o cálculo do resultado da previdência social considera apenas as receitas vinculadas ao pagamento de benefícios previdenciários, muito embora não haja óbices à utilização das outras fontes de recursos da seguridade social.

Execução financeira das ações da previdência social

O Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) é o principal responsável pela execução dos programas vinculados à função previdência social. No entanto, todos os órgãos autônomos executam ações da previdência social a título de pagamento de aposentadorias e pensões.

A execução orçamentária referente às subfunções típicas da função previdência social, previstas na Portaria MPOG n.º 42/1999, correspondem a cerca de 98,36% da dotação total da função. Dentre as subfunções atípicas, destaca-se a de administração geral.

O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos programas sob responsabilidade do Ministério da Previdência e Assistência Social, selecionados conforme metodologia apresentada no item

Análise de indicadores

Para analisar o grau de efetividade de alcance do índice definido no indicador, foram selecionados dois programas da função previdência social, que respondem por 77,6% do orçamento autorizado e para os quais constam indicadores preenchidos no SIGPlan (vide comentários sobre os indicadores e o desempenho alcançado ao final das tabelas).

Resultado financeiro da previdência social

Os regimes que integram o sistema previdenciário brasileiro são: regime geral de previdência social (RGPS), regime próprio de previdência social (RPPS) e regime de previdência complementar. Merecem destaque os dois primeiros, em virtude da materialidade dos recursos envolvidos e do impacto sobre a despesa corrente e as contas públicas.

Regime geral da previdência social

Em 2007, o fluxo de caixa do RGPS apresentou resultado negativo de R$ 44,9 bilhões, obtido a partir da comparação entre a arrecadação líquida das contribuições previdenciárias, de R$ 140,4 bilhões, e a despesa com benefícios previdenciários, no valor de R$ 185,3 bilhões (conforme informações apresentadas pelo MPAS no sítio oficial do órgão na internet).

O quadro a seguir demonstra a composição do resultado do Regime Geral da Previdência Social em 2007, comparado ao de 2006.

A situação deficitária possui diversas causas, que se acumularam ao longo dos anos. Dentre elas, destaca-se a insuficiência de contribuição do setor rural, no montante de R$ 32,4 bilhões. Também pode ser apontado o elevado grau de informalidade existente nas relações de trabalho. Segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social, vol. 21, n° 12, publicado em dezembro de 2007, apenas 28,3 milhões de trabalhadores, de um total de 44,1 milhões, possuem carteira de trabalho assinada. A situação é mais grave ainda no tocante ao trabalhador doméstico, pois apenas 1,8 milhão de trabalhadores, de um total de 6,8 milhões, têm carteira assinada.

Acrescente-se a esses números as renúncias previdenciárias, que no exercício de 2007 alcançaram cerca de R$ 14,0 bilhões. As renúncias abrangem a concessão de isenções para entidades beneficentes, no montante de R$ 4,3 bilhões, e os benefícios instituídos pelo SIMPLES, que totalizaram R$ 7,1 bilhões.

Com o objetivo de tornar mais clara a estrutura de financiamento e gastos do RGPS, o Fórum Nacional da Previdência Social, em reunião no dia 31 de outubro de 2007, aprovou a adoção de nova forma de apresentação do resultado da Previdência. A nova metodologia contém duas inovações. A primeira é o exame em separado da previdência do setor urbano e do setor rural. A segunda é a inclusão de uma estimativa de receita que simule a recomposição da arrecadação, reduzida em virtude de renúncias de receitas instituídas com vistas à implementação de determinada política de governo. 

Dessa maneira, os resultados apresentados na tabela seguinte consideram a arrecadação da Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF) legalmente vinculada à previdência e as renúncias previdenciárias:

Pela nova metodologia, o resultado negativo do RGPS seria de R$ 21,2 bilhões, sendo R$ 0,5 bilhão na clientela urbana e R$ 20,7 bilhões na clientela rural. É importante registrar, entretanto, que as receitas de arrecadação de CPMF deixaram de existir a partir de janeiro de 2008. 

Regime próprio de previdência dos servidores – RPPS

O RPPS encontra-se regulado por dispositivos constitucionais e legais fixados, entre outras, pelas Emendas Constitucionais nºs. 3, 20 e 41 e pelas Leis nos. 8.112/1990, 8.212/1991 e 9.717/1998. Destaque-se que a Emenda Constitucional n.º 41, de 31/12/2003, alterou as regras referentes à base de cálculo dos benefícios, à elegibilidade, às fórmulas de cálculo de pensões e à sistemática de indexação dos proventos de aposentadoria, acompanhadas de alterações estruturais, como a previsão de instituição de regime previdenciário misto, por meio da implementação de previdência complementar.

Atualmente, a previdência do setor público federal abrange 652.123 servidores civis e 325.885 militares inativos.

No exercício de 2007, o fluxo de caixa do RPPS apresentou resultado negativo de R$ 37,4 bilhões, obtido a partir da comparação entre a arrecadação líquida de R$ 15,2 bilhões e a despesa com benefícios previdenciários no valor de R$ 52,6 bilhões, conforme informações extraídas do módulo gerencial do Sistema Integrado de Administração Financeira e do Relatório Resumido de Execução Orçamentária referente ao 6º bimestre de 2007.

Com o advento da Lei n.º 8.112/1990, cerca de 650 mil servidores celetistas foram transformados em estatutários, com direito à aposentadoria integral paga pelo Tesouro Nacional. O art. 247 da Lei n.º 8.112/1990 previu um ajuste de contas entre a previdência social (regime geral) e o Tesouro Nacional. Isso porque o RGPS recebeu, ao longo dos anos, as contribuições desses trabalhadores e de seus empregadores, a União, autarquias e fundações federais. 

Contudo, não houve, ainda, acerto de contas integral entre o RPPS da União e o RGPS. Atualmente, a compensação financeira entre o RPPS dos servidores da União e o RGPS é regulada pela Lei n.º 9.796/1999. Essa lei não cuida da compensação entre os diversos RPPS (federal, estaduais e municipais).