Relações Exteriores (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2008)

    As relações internacionais brasileiras, retratadas pela função Relações Exteriores, são realizadas com base na soberania do Estado, que é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, insculpido no inciso I do art. 1 da Constituição Federal. Já o art. 4º da Carta Magna baliza o relacionamento do País com as demais nações.

Execução orçamentária
    A dotação total autorizada para a função Relações Exteriores em 2008 foi de R$ 1,7 bilhão. Nessa função, executada somente nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e em quase sua totalidade de recursos pelo Ministério das Relações Exteriores, empenhou-se R$ 1,9 bilhão. O quadro a seguir apresenta a evolução do volume de recursos empenhados na função nos últimos cinco anos. Percebe-se o crescimento em 2008 de 30% em relação ao ano anterior e de 46% em todo o período.

   O quadro seguinte apresenta o detalhamento da execução orçamentária por subfunções. Do executado na função Relações Exteriores, 54% foram empenhados nas duas funções típicas e 46% em outras subfunções, sendo que, no último caso, 89% corresponderam a subfunção “Administração Geral”, com R$ 783 milhões.

    Note-se que os percentuais de realização da função Relações Exteriores ou de suas subfunções ultrapassaram 100%, indicando que os valores empenhados em reais superaram as dotações autorizadas. Isso reflete as alterações cambiais ocorridas durante a execução financeira, tendo em vista a grande quantidade de despesas realizadas em outras moedas nessa função. De todo modo, a execução de despesa acima do valor autorizado na Lei Orçamentária Anual fere princípios orçamentários, devendo ser objeto de recomendação neste relatório.
    A sistemática de execução orçamentária e financeira no exterior já vem sendo objeto de auditoria pelo Tribunal e será comentada adiante. Não obstante, cabe recomendar aos órgãos envolvidos nessa problemática, em especial a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e o Ministério das Relações Exteriores, que analisem mecanismos visando à correção das distorções geradas pelas alterações cambiais, de modo que o volume de recursos executados tenha a devida autorização orçamentária.
    O gráfico a seguir apresenta a evolução da execução orçamentária das duas subfunções típicas de Relações Exteriores, nos últimos cinco anos.

   Percebe-se que, em 2008, houve um considerável aumento de recursos empenhados na subfunção “Relações Diplomáticas”, a qual superou em 42% o valor realizado no ano anterior, chegando a sobrepor levemente o montante de recursos da subfunção “Cooperação Internacional”, o qual, por sua vez, teve aumento de apenas 13%. Aquele aumento está relacionado com o acréscimo nos recursos empenhados no programa “Relações e Negociações do Brasil no Exterior e Atendimento Consular”, o qual representou, em 2008, 80% do valor realizado na subfunção “Relações Diplomáticas”.
   Cabe ressaltar, também, que 42% da execução orçamentária da subfunção “Cooperação Internacional”, no valor de R$ 274 milhões, foi realizado em diversas outras funções, com destaque para “Defesa Nacional” e “Educação”. Essas funções foram responsáveis, respectivamente, por 48% e 30% daquele montante, principalmente por meio das ações orçamentárias “Participação Brasileira em Missões de Paz” e “Concessão de Bolsas para Cooperação Internacional e Desenvolvimento Científico e Inovação”.
   O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos programas associados à função Relações Exteriores, conforme metodologia apresentada no item 4.3.

    O principal programa associado à função analisada, “Relações e Negociações do Brasil no Exterior e Atendimento Consular”, é caracterizado pela subdivisão em várias ações de relacionamento com países, organizados em blocos econômicos ou por proximidade geográfica. Em 2008, foram agregadas a este programa diversas ações de relacionamento com organismos internacionais e de atendimento consular, o que concorreu, em conjunto com as variações cambiais, para o aumento de 75% dos recursos empenhados no programa, em relação ao ano anterior.
    Tendo em vista o grande quantitativo de ações, cabe ressaltar apenas a participação das ações referentes à União Européia e ao Tratado de Livre Comércio da América do Norte – Nafta, as quais absorveram, respectivamente, 26% e 15% dos recursos do programa.
    Executado majoritariamente na subfunção “Cooperação Internacional” comentada anteriormente, o programa “Gestão da Participação em Organismos Internacionais” também é de grande relevância orçamentária para a função Relações Exteriores. Esse programa é composto por 160 ações de contribuição para organismos internacionais, das quais as mais relevantes foram as contribuições para o Fundo para a Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul – Focem (R$ 152 milhões) e para o Sistema das Nações Unidas (R$ 82 milhões), representando, respectivamente, 35% e 19% do programa.