Saúde (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2008)

    A saúde, juntamente com a previdência e a assistência social, compõe a seguridade social. A Constituição Federal estabelece que as ações e serviços de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, que forma o Sistema Único de Saúde – SUS o qual tem por diretrizes a descentralização em cada esfera de governo; o atendimento integral; e a participação da comunidade. O financiamento do SUS é realizado por meio dos recursos do orçamento da seguridade social e de recursos de todos os entes políticos.
    A Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, conhecida por Lei Orgânica da Saúde – LOS, regula as ações e serviços de saúde e a estrutura do SUS. Já a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros.

Execução Orçamentária e Financeira

   O Ministério da Saúde responde por 97,2% dos valores empenhados na função Saúde. O Ministério da Educação empenha outros 2,6%, principalmente em universidades públicas e hospitais universitários. Os 0,2% restantes são distribuídos em vários ministérios que realizam atividades relacionadas à função Saúde.
No exercício de 2008, a função Saúde apresentou dotação autorizada de R$ 52,7 bilhões. Desse valor, R$ 73,0 milhões referem-se ao orçamento de investimentos e o restante ao orçamento da seguridade social.

    A execução orçamentária da função Saúde é realizada principalmente por meio de transferências a outros entes federativos. Essa modalidade corresponde a 71% das despesas empenhadas do orçamento fiscal e da seguridade social. O gráfico a seguir evidencia esse comportamento.

Aplicação Mínima em Ações e Serviços Públicos de Saúde

    A União, nos termos do art. 198, § 2º da Constituição Federal, deve aplicar percentual mínimo em ações e serviços públicos de saúde a ser definido em lei complementar. Enquanto essa lei não for publicada, a União deve aplicar a regra de transição estabelecida no art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT da CF/1988. Segundo esse dispositivo, o valor mínimo do ano corrente é apurado aplicando-se sobre o montante empenhado do exercício anterior a variação nominal do Produto Interno Bruto – PIB.
    O artigo 56 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2008, Lei nº 11.514, de 2007, estabelecia que o orçamento de 2008 deveria incluir recursos para atender a aplicação mínima em ações e serviços de saúde, atendendo à Emenda Constitucional nº 29, de 2000. Estabelecia, ainda, que seria considerado exclusivamente como ações e serviços públicos de saúde a totalidade das dotações do órgão Ministério da Saúde, deduzidos os encargos previdenciários da União, os serviços da dívida, a transferência de renda a famílias e as despesas financiadas com recursos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, ressalvando, contudo, disposição em contrário estabelecida pela lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, da Constituição Federal.
    A tabela a seguir apresenta o cálculo do valor mínimo em ações e serviços públicos de saúde para o exercício de 2008, bem como o valor efetivamente aplicado.

    O valor aplicado em 2008 em ações e serviços de saúde foi de R$ 48.678.717.367, atendendo, portanto, ao mínimo constitucional previsto para o exercício. Enquanto a variação nominal do PIB nesse período foi de 9,61%, a variação entre o valor empenhado em ações e serviços de saúde em 2008 e o valor empenhado em 2007 foi de 9,88%.
    A tabela a seguir apresenta os valores inscritos em Restos a Pagar em 2007 referentes às despesas em ações e serviços públicos de saúde, bem como a utilização desses valores em 2008. Em seguida são apresentados o valor mínimo para os gastos em saúde e o excesso de despesas empenhadas no exercício de 2007.

    O excesso de gastos sobre o valor mínimo em saúde em 2007 foi de R$ 28,4 milhões. Como houve a inscrição em Restos a Pagar referentes às despesas em ações e serviços públicos de saúde no montante de R$ 5,6 bilhões, somente poder-se-ia afirmar que esse excesso de gastos foi efetivamente aplicado quando esses Restos a Pagar fossem inteiramente pagos. Não foi o que ocorreu durante o exercício de 2008. Se for considerado os valores de restos a pagar cancelados, percebe-se que, na prática, houve um déficit de gastos em saúde em 2007 de R$ 191,6 milhões.
    Observa-se que para o exercício de 2008 é possível que ocorra o mesmo fenômeno, uma vez que foi inscrito em restos a pagar cerca de R$ 5,6 bilhões, com uma margem de cumprimento de R$ 117,6 milhões.
    A seguir demonstra-se a série histórica de valores empenhados nos últimos cinco anos na função Saúde no orçamento fiscal e da seguridade social e no orçamento de investimento.

    A média de crescimento do valor empenhado é de R$ 4,3 bilhões por ano, o que corresponde a um crescimento médio de 11% ao ano.
    Ao longo do período de 2004 a 2008, o valor empenhado na função Saúde apresentou incremento médio de 52,1%. Ressalta-se que, no mesmo período, o montante empenhado nas vinte e oito funções do orçamento cresceu 40,7%. Vê-se, assim, que a função Saúde teve crescimento significativamente superior ao aumento médio das demais funções de governo.
    Na tabela a seguir, demonstra-se a relação das subfunções típicas e atípicas discriminadas por valor empenhado.

    As subfunções típicas da saúde representam 82,9% dos valores empenhados nessa função. A subfunção “Assistência Hospitalar” e a subfunção “Atenção Básica” respondem, respectivamente, por 50,8% e 17,2% dos valores empenhados. Das outras subfunções, a mais relevante é a subfunção “Administração Geral” com o empenho de R$ 5,89 bilhões, correspondendo a 11,8% da função Saúde.
    A série histórica da evolução das seis subfunções típicas da função Saúde, incluindo as executadas por todas as unidades federais, está evidenciada no gráfico a seguir.

    Evidencia-se que a subfunção “Assistência Hospitalar e Ambulatorial” é responsável pelo aumento significativo dos empenhos relativos à função Saúde, além de ser a maior subfunção, foi a que teve a maior taxa de crescimento no período. À exceção daquela subfunção, observa-se certa estabilidade de crescimento nos empenhos de 2005 a 2008, que apresentaram taxa média de incremento R$ 1,96 bilhões ao ano.
    No tocante aos programas da função Saúde, apresenta-se a tabela a seguir contendo o empenho realizado no respectivo programa e o quanto da dotação orçamentária autorizada foi empenhada no exercício de 2008.

Análise de Indicadores

    Em relação aos programas da função Saúde apresentados na tabela acima, os três maiores programas são: “Assistência Ambulatorial e Hospitalar Especializada”, “Atenção Básica em Saúde” e “Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos” (confirme, por favor essa informação). Tais programas representam 88,5% da dotação autorizada e 89,2% do total empenhado.
    A tabela a seguir apresenta as cinco maiores ações para o programa Assistência Ambulatorial e Hospitalar Especializada segundo o critério de dotação autorizada.

    Observa-se que a atividade “Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade” representou 84,1% da dotação autorizada em 2008 para o programa “Assistência Ambulatorial e Hospitalar Especializada”.
    A atividade “Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde” representou 5,7% da dotação autorizada. A meta física prevista foi de 2.964.309 unidades estruturadas, tendo sido realizada a estruturação de apenas 1.647 unidades, o que corresponde à 0,06% da meta prevista.
    Por outro lado, a atividade “Atenção à Saúde nos Serviços Ambulatorias e Hospitalares do Ministério da Saúde” tinha como meta física a realização de 1.301.185 atendimentos, tendo-se efetuados 2.575.080, o que corresponde à superação da meta em 97,9%.
    A tabela a seguir apresenta as três maiores ações para o programa “Atenção Básica em Saúde” segundo o critério de dotação autorizada.

    Observa-se que a atividade “Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade” representou 84,1% da dotação autorizada em 2008 para o programa “Assistência Ambulatorial e Hospitalar Especializada”.
    A atividade “Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde” representou 5,7% da dotação autorizada. A meta física prevista foi de 2.964.309 unidades estruturadas, tendo sido realizada a estruturação de apenas 1.647 unidades, o que corresponde à 0,06% da meta prevista.
    Por outro lado, a atividade “Atenção à Saúde nos Serviços Ambulatorias e Hospitalares do Ministério da Saúde” tinha como meta física a realização de 1.301.185 atendimentos, tendo-se efetuados 2.575.080, o que corresponde à superação da meta em 97,9%.
    A tabela a seguir apresenta as três maiores ações para o programa “Atenção Básica em Saúde” segundo o critério de dotação autorizada.

    A ação “Piso de atenção básica variável – saúde da família” em Saúde representou 55,2% da dotação autorizada do programa “Atenção Básica em Saúde”. A meta física prevista para essa ação era de 29.501 unidades de equipes mantidas, tendo sido atingidas 29.301 unidades.
    A ação “Piso de atenção básica fixo” representava 37,9% da dotação autorizada do programa “Atenção Básica em Saúde”. A meta física prevista de 5.563 municípios beneficiados foi cumprida.
    A tabela a seguir apresenta as quatro maiores ações para o programa “Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos” segundo o critério de dotação autorizada.