Transportes (Relatório sobre as Contas do Governo da República do Exercício de 2007)

Fundamentos legais

O art. 21 da Constituição Federal atribui à União competência para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de estado ou território; os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; os portos marítimos, fluviais e lacustres; a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária. 

No nível infraconstitucional, a Lei n° 5.917/1973 e alterações posteriores instituiu o Plano Nacional de Viação. Em 2007, foi aprovada a Lei n° 11.442, que disciplinou o transporte rodoviário nacional de cargas e modificou profundamente o setor. Essa lei está em processo de regulamentação pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). 

Já as concessões rodoviárias respaldam-se na Lei n° 9.277/1996 (Lei das Delegações de Rodovias e Portos). A Portaria n.º 368/1996, do Ministério dos Transportes, por sua vez, estabeleceu os procedimentos para a delegação de rodovias federais aos estados, dentre outras definições.

No setor de transporte ferroviário, a Lei n.º 8.031/1990 e suas alterações posteriores instituiu o Programa Nacional de Desestatização (PND). O processo de desestatização do setor ferroviário foi iniciado em 1992, a partir da inclusão da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) no PND, pelo Decreto n.º 473/1992. Mais recentemente, a Lei nº 11.483/2007 dispôs sobre a revitalização do setor ferroviário, encerrou o processo de liquidação da RFFSA e transferiu para o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (Dnit) a propriedade dos bens móveis e imóveis da empresa. Os empregados passam a integrar a Valec – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.

Os principais agentes da política nacional de transportes são:

• Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (Conit) – vinculado à Presidência da República, tem como atribuição propor políticas nacionais de integração do transporte aéreo, aquaviário e terrestre e a harmonização das respectivas políticas setoriais;
• A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) – regula, supervisiona e fiscaliza as atividades de prestação de serviços de transporte rodoviário, ferroviário e dutoviário.
• A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) – regula, supervisiona e fiscaliza as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração da infra-estrutura portuária;
• Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (Dnit) – tem como esfera de atuação a infra-estrutura do Sistema Federal de Viação (SFV), ou seja, as vias navegáveis, as ferrovias e rodovias federais (exceto as concedidas ou arrendadas pela ANTT e pela Antaq), as instalações e vias de transbordo e de interface intermodal bem como as instalações portuárias. O Dnit implementa a política formulada para a administração da infra-estrutura do SFV, o que compreende operação, manutenção, restauração ou reposição, adequação de capacidade e ampliação.
• Secretaria de Política Nacional de Transportes – responsável pela formulação, monitoramento e avaliação da Política Nacional de Transportes, de acordo com as diretrizes propostas pelo Conit. A ela compete ainda promover a articulação das políticas de transportes do governo federal com as diversas esferas de governo e setor privado, com vistas aperfeiçoar os mecanismos de descentralização e otimizar a alocação de recursos;
• A Secretaria Especial de Portos - foi criada em 2007 para assessorar a Presidência da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos marítimos e terminais portuários marítimos, bem como dos portos e terminais outorgados às companhias docas. Ao Ministério dos Transportes cabe a formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento da marinha mercante, vias navegáveis e portos fluviais e lacustres, excetuados os outorgados às Companhias Docas.

A política do transporte aéreo está a cargo do Ministério da Defesa, cujos agentes são:

• O Conselho de Aviação Civil (Conac) – é o órgão de assessoramento do Presidente da República para a formulação da política nacional de aviação civil.
• A Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) – entidade civil, vinculada ao Ministério da Defesa, com a finalidade de regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária;
• A Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária (Infraero) – empresa pública vinculada ao Ministério da Defesa, administra aeroportos, unidades de apoio à navegação aérea e terminais de logística de carga;
• O Departamento de Controle do Espaço Aéreo (Decea) – subordinado ao Comando da Aeronáutica, responsável pelo planejamento, regulamentação, cumprimento de acordos, normas e regras internacionais relativas à atividade de controle do espaço aéreo, bem como a operação, atualização, revitalização e manutenção de toda a infra-estrutura necessária à comunicação e navegação aérea nacional e internacional que circula no espaço aéreo brasileiro.
• O Departamento de Política de Aviação Civil (Depac) – apoia o Ministério da Defesa na Secretaria Executiva do Conac.

Plano Nacional de Logística e Transportes – PNLT

Em abril de 2007, o Ministério dos Transportes, em conjunto com o Comando do Exército, concluiu o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), planejamento da infra-estrutura logística e de transportes ao longo dos próximos 15 anos. A previsão de investimentos é de R$ 172 bilhões no período 2008-2023, entre recursos públicos e privados. O relatório foi apresentado aos 27 estados da federação para discussão e aprimoramento. Posteriormente, serviu como base para a elaboração do próximo plano plurianual. Trata-se do primeiro trabalho de planejamento setorial desde o Programa e Desenvolvimento do Setor de Transportes (Prodest), elaborado em 1986 pelo extinto Geipot (Grupo Executivo para a Integração da Política de Transportes).

A nova matriz de transportes de carga proposta ainda terá o modal rodoviário à frente, mas sua participação será reduzida dos atuais 58% para 33% do transporte de carga. Em contrapartida, o modal ferroviário subirá de 25% para 32%, e o modal hidroviário de 13% para 29%. Os modais dutoviário e aéreo evoluiriam para 5% e 1%, respectivamente. Assim, foi dada ênfase a ações e projetos de adequação e expansão dos sistemas ferroviário e aquaviário, com vistas à melhor integração multimodal com o sistema rodoviário, para o qual se propõe um concentrado esforço de restauração e manutenção, acompanhado de algumas importantes obras de construção, pavimentação e ampliação da capacidade. Para concretizar esses objetivos, o Governo terá que aumentar seus dispêndios. O PNLT prevê investimentos de R$ 72 bilhões no período 2008-2011, ou seja, uma média de R$ 18 bilhões ao ano, nos próximos quatro anos. O investimento em transportes nos orçamentos fiscal e da seguridade social em 2007 foi de R$ 11,25 bilhões, dos quais foram pagos apenas R$ 3,44 bilhões (fonte Siafi).

O modal rodoviário responde por R$ 42 bilhões dos R$ 72 bilhões de investimentos previstos no PNLT para o período 2008-2011. Somados aos gastos orçamentários anuais do Dnit para a conservação e recuperação das estradas, que não foram incluídos no PNLT, a previsão do Governo é chegar a 2010 com 62% de rodovias federais em boas condições, 35% da malha em estado regular e apenas 3% de estradas ruins. Hoje, segundo a classificação do Dnit, a divisão é de 37% de rodovias em condições excelentes ou boas, 32% regulares e 34% ruins. 

Transporte rodoviário

Análise detalhada do modal rodoviário consta do Capítulo 6 deste relatório. 

Transporte ferroviário

No setor ferroviário, o grande desafio da União é interligar as malhas concedidas e tornar mais atrativo o custo do frete. 

Para viabilizar a interligação das ferrovias, houve uma importante alteração na configuração do setor com a reestrututação da Valec para construção e concessão da ferrovia Norte-Sul. Ela também será responsável pelo planejamento, elaboração e execução dos futuros projetos ferroviários do País, contratando-os na iniciativa privada, por meio de concessões, ainda que a regulação do setor continue a cargo da ANTT.

Outros destaques no setor ferroviário em 2007 foram a conclusão de 147 km da ferrovia Norte-Sul entre Aguiarnópolis e Araguaína/TO e a subconcessão de 720 km, no trecho da ferrovia Norte-Sul de Açailândia/MA a Palmas/TO, por R$ 1,48 bilhão, à Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), já concessionária de outros 225 km da ferrovia. 

A receita referente a outorga e concessões dos serviços de transporte ferroviário em 2007 foi de R$ 759 milhões, incluindo os R$ 739 milhões referentes à primeira parcela da concessão da ferrovia Norte-Sul à Companhia Vale do Rio Doce. A dotação orçamentária para dispêndios no setor em 2007, no entanto, foi de R$ 25,9 milhões, dos quais foram efetivamente liquidados apenas R$ 9,4 milhões. Além disso, foi executado (pago) R$ 1,5 milhão dos R$ 2,4 milhões de restos a pagar inscritos em exercícios anteriores, do programa Concessão e Regulação de Ferrovias Federais. 

A ferrovia Transnordestina apresentou baixo nível de execução física: apenas 20 km dos 1.820 km previstos, ou 1,1%. As causas desse baixo nível de execução seriam problemas relacionados às desapropriações e ao licenciamento ambiental, conforme consta do SIGPlan. 

As empresas concessionárias de ferrovias transportaram 257,4 bilhões de toneladas por quilômetro útil (tku) em 2007, crescimento de 11% em relação ao movimentado em 2006, segundo dados divulgados pela ANTF (Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários). Do total, 207,5 bilhões de toneladas foram de minério de ferro e carvão mineral, e o restante de cargas gerais. Dois fatores principais pesaram no crescimento da oferta do serviço: a expansão da demanda por transporte ferroviário e os investimentos feitos pelas companhias. Entre 1997 e 2007, as empresas concessionárias investiram um total de R$ 14,4 bilhões. Em 2007, os investimentos da iniciativa privada atingiram R$ 2,597 bilhões. Estão previstos aportes de mais R$ 2,585 bilhões em 2008. 

Transporte hidroviário 

O objetivo do programa de manutenção de hidrovias é manter as características físicas e operacionais das vias navegáveis interiores. A execução da manutenção está a cargo de oito administrações hidroviárias vinculadas a quatro companhias Docas. A ação administração das hidrovias contempla a administração das hidrovias da Amazônia Ocidental, Amazônia Oriental, Araguaia–Tocantins, Nordeste, São Francisco, Paraná, Paraguai e Sul. O quadro seguinte resume o investimento feito nessas hidrovias em 2007:

Existem, nesse setor, 22 terminais hidroviários em obras, sendo 20 no Amazonas e 2 no Pará. As obras de dragagem e derrocamento da hidrovia Paraguai-Paraná estão em fase de licitação do projeto básico e estudos ambientais. Além disso, a restauração da navegabilidade e ampliação da capacidade da eclusa da usina hidrelétrica de Tucuruí apresenta 56% de execução física. Em 2007, foram executados 7% da obra.

Portos

O setor portuário foi fortalecido em 2007 com a criação da Secretaria Especial dos Portos e com o Programa Nacional de Dragagem. 

Dentre os projetos em andamento, destacam-se o reinício das obras da Avenida Perimetral Portuária de Santos (obras com 20% de execução física em 2007) e do Porto de Itaqui, no Maranhão (há obras com 11,5% e 41,6% de execução física em 2007, segundo consta do SIGPlan). Foram aprovados projetos de implantação de arrendamentos nos Portos de Itaguaí, Imbituba, Itajaí, Vitória, Porto Alegre e São Francisco do Sul, que resultarão em investimentos da ordem de R$ 482,4 milhões. Por fim, foram outorgadas autorizações para construção e exploração de 12 terminais de uso privativo, na modalidade de uso misto, que importarão investimentos da ordem de R$ 1,3 bilhão e acréscimo da oferta da infra-estrutura para movimentação de carga de cerca 80 milhões de toneladas/ano.

Em 2008, o governo pretende lançar o edital visando a dragagem para aumento do calado (profundidade) do porto de Santos. As obras deverão permitir que navios maiores possam chegar ao porto. No calado atual, o porto pode receber navios que transportam até 5.500 contêineres. Com profundidade de 15 metros, cargueiros que transportam 8.000 contêineres poderão chegar ao porto. Quanto maior o navio, maiores os ganhos de escala e menores os custos de exportação e importação. O tamanho do ganho está estimado entre 10% e 30% da movimentação atual. Em 2007, estima-se que o porto tenha movimentado 82 milhões de toneladas de carga. Consta do relatório de acompanhamento do PAC de janeiro de 2008 (site do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão) que o aumento do calado deve elevar a movimentação do porto em 10% a 15%, segundo avaliação da Codesp, ou até 30%, segundo avaliação da Secretaria Especial de Portos. 

A dragagem de aprofundamento do calado do porto de Santos será feita dentro das novas normas do setor. A licitação estará aberta também a empresas estrangeiras (há apenas três empresas de dragagem no País) e o vencedor está obrigado a manter, por seis anos, a profundidade contratada (15 metros). A previsão do Governo é de investir aproximadamente R$ 1 bilhão para dragagem de portos em 2008. 

Segundo informação da Secretaria Especial dos Portos, o porto de Santos servirá como espécie de modelo para o programa de saneamento das companhias Docas que o Governo Federal pretende fazer. Juntas, essas empresas (todas estatais federais) têm dívidas que somam aproximadamente R$ 1,5 bilhão, a maior parte com o fundo de pensão dos empregados do setor (Portus), além de dívidas trabalhistas. 

Um estudo concluído recentemente pelo Banco Mundial analisou os portos de 150 países e mostrou que o Brasil está muito distante de países desenvolvidos e perde em eficiência e custo para todos os seus principais competidores diretos. Enquanto um contêiner demora três dias para ser desembarcado em Cingapura, ao custo de US$ 311, o mesmo processo leva treze dias no Brasil, ao custo de US$ 1.145. O Brasil ficou na 61ª colocação, atrás de China, Chile, Índia, Argentina, México, Vietnã e Peru, entre outros.

Transporte dutoviário

No Brasil, a rede de dutos ainda é diminuta: 20.000km, bem abaixo dos 440.000km dos Estados Unidos e dos 42.000km de dutos no México. A Petrobras está construindo o Gasene, gasoduto que interligará as malhas das regiões Nordeste e Sudeste. A primeira fase, de 130 km e investimento de R$ 90 milhões, entrou em operação em 31/10/2007. A segunda fase, com 300 km de extensão e investimento de R$ 800 milhões, entrou em operação em 2008. O restante da malha, de 940 km de dutos e investimento de R$ 3 bilhões, só deve entrar em operação em 2009.

A construção do gasoduto Campinas-Rio de Janeiro, com 448 km de extensão, envolveu investimentos de R$ 80 milhões. Em 2007, haviam sido concluídos 98% da execução física em 2007. 

A Petrobras também está construindo o gasoduto Urucu-Coari-Manaus, com 661 km de extensão e investimento de R$ 1,58 bilhão. Ao final de 2007, haviam sido realizados 60% da execução física da obra. O início da operação está previsto para o final de 2008. 

Transporte aéreo

O orçamento de investimentos da Infraero apresentou realização (empenhos não cancelados) de R$ 524,3 milhões em 2007, equivalentes a 43% do montante estimado para o exercício, aplicados em três programas:

Dentre as justificativas apresentadas pela Infraero para o baixo percentual de realização do orçamento (empenho) em alguns programas, estão a paralisação de obras para atender determinações do TCU, atrasos nos processos licitatórios e alterações na previsão de investimentos, adiada para 2008. 

Segundo o relatório anual da administração da empresa, houve aporte de capital do Governo Federal no montante de R$ 565,1 milhões para aplicação em obras constantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Cabe ressaltar que o valor refere-se a autorização para o gasto. Dada a baixa execução financeira verificada, conclui-se que o montante financeiro transferido pelo Governo Federal foi menor.

Segundo relatório da empresa, houve, em 2007, aumento na movimentação de passageiros de 8,2%; aeronaves, 6,4%; carga, 8,7%. As receitas da empresa também aumentaram: operações de embarque, 10,2%; armazenagem e capatazia, 8,9%; comunicação e auxílio à navegação aérea, 7,3%; concessão de áreas, 17,9%. 

Além dos investimentos mencionados na tabela anterior, foram realizadas despesas (empenhos não cancelados) de investimento de mais R$ 48,8 milhões, com recursos de outras origens, inclusive do adicional sobre tarifa aeroportuária (Ataero) e convênios. No total, os valores investidos foram de R$ 573,1 milhões, dos quais R$ 95,8 milhões derivaram do aporte de capital realizado pela União. Os investimentos realizados em obras de expansão, modernização e manutenção dos aeroportos totalizaram R$ 439,1 milhões, 14,4% abaixo do realizado em 2006.

Composição do gasto

No quadro a seguir, é apresentada a execução orçamentária (empenho) nas subfunções da função transporte:

Considerando apenas os orçamentos fiscal e da seguridade social, foram empenhados R$ 12,23 bilhões e pagos apenas R$ 5,5 bilhões na função transportes em 2007.

Dos valores de despesa empenhados, foram inscritos em restos a pagar, ao final de 2007, o montante de R$6,74 bilhões, dos quais R$ 6,45 relativos a empenhos não liquidados (restos a pagar não-processados).

O quadro seguinte apresenta a execução orçamentária dos principais programas associados à função transporte, conforme metodologia apresentada no item 4.2.

Em quase todos os programas, verifica-se alto percentual de valores empenhados com relação ao autorizado, porém um baixo percentual de valores pagos com relação ao orçamento. 

Exceção a essa regra é o programa 8768 – Fomento ao Desenvolvimento da Marinha Mercante e da Indústria Naval, cujo empenho foi de 82% e os valores pagos foram de 81% do orçamento. No ano de 2007, estavam inscritos neste programa R$ 260,0 milhões em restos a pagar, totalmente executados no exercício. Havia no orçamento de 2007 dotação de R$ 1,24 bilhão. Foi efetivamente liquidado R$ 1,00 bilhão. A fonte majoritária dos recursos destinados ao programa provém da arrecadação do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM), que totalizou R$ 1,3 bilhão em 2007.

O principal programa da função transportes, 0220 – Manutenção da Malha Rodoviária Federal, corresponde à 21,4% do orçamento autorizado em 2007, ou R$ 3,275 bilhões. De acordo com o Anexo II da Lei 10.633/2004, que dispõe sobre o PPA 2004 a 2007, o mencionado programa tem por objetivo manter a malha rodoviária Federal em boas condições operacionais de tráfego. O indicador do programa é: Taxa de rodovias em boas condições de trafegabilidade. Segundo o Siafi, o orçamento do programa era de R$ 3,27 bilhões em 2007, mas foram empenhados R$ 3,07 bilhões (93%) e pagos apenas R$ 1,44 bilhões (44%). O relatório anual do PAC destaca a restauração de 6.600 km, a contratação da conservação de 49.253 km e a sinalização de 9.000 km de rodovias em 2007. Em 2006, foram pagos R$ 2,08 bilhões. O quadro a seguir mostra os gastos do mencionado programa por região e unidade da federação:

Análise de indicadores

São analisados a seguir os indicadores dos programas mais relevantes e tecidos breves comentários a respeito do desempenho alcançado.

Os programas 0237 - Corredor Araguaia-Tocantins, 0233 – Corredor Mercosul e 0235 – Corredor Nordeste não são examinados porque a fórmula de cálculo do indicador ainda está sendo definida pelo Centro de Formação de Recursos Humanos em Transportes.

Restos a pagar inscritos em exercícios anteriores

O quadro seguinte mostra a execução, em 2007, dos restos a pagar na função transportes do OFSS 2007 inscritos ou prorrogados em 2006 nos orçamentos fiscal e seguridade social. Cabe ressaltar que, em 2007, foram inscritos R$ 7,1 bilhões em restos a pagar no grupo de despesa de investimentos, um crescimento de 114%, o que demonstra a dificuldade de executar gastos nessa função:

Orçamento de Investimento das Empresas Estatais

O quadro seguinte resume o investimento em transportes constante no orçamento de investimento das empresas estatais em 2007, detalhado por subfunção:

Contribuição de intervenção no domínio econômico (Cide-combustíveis)

Essa competência permite à União arrecadar a contribuição de intervenção no domínio econômico (Cide), relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível, cuja utilização é vinculada ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Em 2007, o valor arrecadado da Cide alcançou R$ 7,943 bilhões, de acordo com o Siafi. 

O Tribunal vem acompanhado a utilização da Cide-combustíveis e o contingeciamento de seu saldo para fins de obtenção de resultado primário. Nesse sentido, o Acórdão n.º 1.857/2005-TCU – Plenário recomendou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e ao Ministério da Fazenda que, de acordo com § 2º do artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, excluíssem da limitação de empenho e movimentação financeira, nas leis de diretrizes orçamentárias seguintes, os programas e ações financiados pela contribuição.

Como visto no subitem 3.3.1 deste relatório, não houve contingenciamento da Cide-combustíveis em 2007 e as disponibilidades desta fonte de recurso (fonte 311), que eram de R$ 7,2 bilhões em 2003, foram reduzidas para R$ 1,4 bilhões em 2007.

Por fim, deve-se mencionar que o Procurador-Geral da República entrou com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 3.970) no Supremo Tribunal Federal (STF), onde questiona o uso dos recursos da Cide para a geração de superavit orçamentário.